27 اسفند 1387 16:30:43
تأملى حقوقى در شيوه رسيدگى به بودجه-غلامحسين الهام
وقت آن رسيده است كه واقعيت بودجه و ماهيت حقوقي آن مورد توجه قرار گيرد و در تصويب و تاييد و بررسي در شوراي نگهبان از يك وحدت و يكپارچگي برخوردار شود. اگر حكم قانون دارد همه احكام از جمله اصل 75 و بررسي ارقام و جداول و رديف‌ها... مورد بررسي حكمي از سوي شوراي نگهبان قرار گيرد

بسم الله الرحمن الرحيم

درمديريت اجرايي در كشور دو عامل نقش اساسي ايفا مي‌كنند:

يكم: نيروي انساني و درحقيقت سرمايه اصلي حركت، تحول و اجرا

دوم: منابع مالي

هرگاه اين دو عنصر با يكديگر خوب تلفيق شوند، و نيروي انساني توانمند، متعهد و خلاق، امر مديريت منابع مالي را هم عهده دار شود و منابع مالي درجهت مصالح عمومي و جهت‌گيري ارتقا و تعالي جامعه و استقرار عدالت با تشخيص درست اولويت‌هاي پيشرفت كشور به كار گرفته شوند، جهت گيري حركت جامعه مي‌تواند به سمت پيشرفت و عدالت بوده و هم با شتاب لازم پيش رود.

قانون اساسي با اصلاحات سال 1368، مديريت اين دو ركن مهم را مستقيما بر عهده رييس جمهور قرار داده است:«رييس جمهور مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور را مستقيما برعهده دارد و مي‌تواند اداره آنها را به عهده ديگري بگذارد.»

يكي از مهمترين مصاديق امور برنامه و بودجه ، تهيه بودجه سالانه كل كشور است كه طبق اصل پنجاه و دوم قانون اساسي اقدام مي‌گردد:«بودجه سالانه كل كشور به ترتيبي كه در قانون مقرر مي‌شود از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌گردد. هرگونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود»

در اين اصل چند نكته مورد توجه قرار گرفته است:

1- بودجه مطابق ترتيبي كه در قانون پيش‌بيني شده است تهيه مي‌گردد. ظاهراً مقصود قانون گذار اساسي «قانون برنامه و بودجه كشور» است كه در زمان تصويب قانون اساسي مورد عمل بوده است. اين قانون مي‌تواند بوسيله مجلس شوراي اسلامي تصويب برسد و در واقع قانون فعلي اصلاح يا تكميل گردد.

2- بودجه از سوي دولت تهيه مي ‌گردد. اگر بتوانيم بر بودجه «قانون» اطلاق كنيم چنانكه چنين اصطلاحي متداول شده است ، شيوه تصويب آن به صورت لايحه خواهد بود و مجلس نمي‌تواند «طرح» بودجه ارائه كند.

3- وظيفه مجلس شوراي اسلامي رسيدگي و تصويب است.

4- تغيير در ارقام بودجه تابع مراتب مقرر در قانون است. ظاهرا مقصود قانون گذار همان قانون مذكور در بند(1) باشد. لذا تهيه بودجه مبتني بر قواعدي قانوني است كه اين قانون مقدم و مسبوق بر بودجه سالانه بوده و ترتيب تهيه و تغيير در ارقام را مشخص مي‌كند.

با اين وصف چه بسا مقصود از حكم«رسيدگي» كه در اصل 52 قانون اساسي به عنوان وظيفه مجلس بيان شده انطباق تهيه بودجه با قانوني است كه پايه و بنياد تهيه بودجه بوده است.اين تعبير در جاي ديگري از قانون اساسي مشاهده نشده كه تصويب قانون را مبتني بر «قانون» كرده باشد و در واقع دو قانون را كه از نظر اعتبار مشابهند و هر دو « قانون عادي» تلقي مي‌شوند يكي را برتر شناخته و تصويب بودجه را بر آن بنا كند.

اين نكته نيز مي‌تواند قرينه‌اي باشد كه «بودجه» ماهيت قانون به معناي مصطلح آن نداشته باشد بلكه وظيفه ويژه‌اي براي مجلس با فرآيندي تعريف‌شده باشد. فايده چنين تفكيكي در اين امر است كه اصولا مجلس ضمن بررسي لوايح دولت، معمولا تغييرات و اصلاحاتي در آن به عمل مي‌آورد، كه اصولا محدوديتي جز محدوديت اصل «75» قانون اساسي ندارد و يا اگر «رسيدگي به بودجه» كار ويژه خاص مجلس باشد، نمي‌توان آثار و احكام لوايح ديگر دولت را بر آن مترتب كرد . كلمه «رسيدگي» كه به نظر غير از «بررسي» باشد اين كار ويژه را توصيف مي‌كند. به نظر مي‌رسد رسيدگي توجه به امري است كه قواعد و مقررات پيشيني دارد و در حقيقت رسيدگي ، داوري در اعمال آن قواعد است، حال آنكه بررسي ارزيابي مفيد يا مناسب و يا به مصلحت بودن امري است با ملاحظه مجموعه جهات.

بودجه دو ركن اساسي دارد يكي منابع و ديگري مصارف. ماده 24 قانون برنامه و بودجه كشور منابع مالي برنامه‌هاي عمراني و سالانه را درآمدهاي نفت و مشتقات آن، ماليات‌هاي مستقيم و غير مستقيم و ساير درآمدهاي دولت و نيز وامها و اعتبارات داخلي و خارجي و وجوه مربوط در خزانه مي‌داند.

برآورد منابع در طول يك سال به وسيله دولت با توجه به واقعيات خارجي (و نه ذهني) صورت مي‌پذيرد كه البته حصول اين منابع قاطع نيست ولي اصولا به صورت عادي تحقق آن معقول و متعارف است. مصارف نيز با توجه به رويكردهاي اساسي دولت، اهداف وظايفي كه دولت‌ها دارند، اولويت‌ها و ضرورت‌ها و برنامه‌ها و اسناد بالا دستي تنظيم مي‌شوند. توازن و تراز بين منابع و مصارف ضمن حفظ جهت‌گيري‌هاي اساسي دولت‌ها در بودجه به صورت واقعي بايد تدارك شوند اين امور بيشتر تحليل واقعيات هستند يا ايجاد و خلق و تاسيسات جديد قانوني.

مشكلاتي كه در امر تصويب بودجه واقع مي‌شود معمولا تمام يا بخشي از امور زير است:

1- مجلس در روند رسيدگي و تصويب به خلق منابع جديد مي‌پردازد. اين منابع مورد تاييد دولت قرار نمي‌گيرد، تحقق آن ممكن نيست و چه بسا تلاش براي تحقق و وصول اين منابع مشكلات و هزينه‌هاي اجتماعي داشته باشد. مثل ماليت‌ها و عوارض خاص يا افزايش قيمت كالا و خدمات .

2- در برابر اين منابع جديد، مصارف ويژه‌اي تدارك مي‌شود. اين مصارف ممكن است با اولويت‌ها و برنامه‌هاي دولت منطبق نباشد.

3- برآورد و تامين اين هزينه‌ها دقيق و واقعي نباشد.

4- هزينه‌ها دائم و پايدار باشند ولي درآمدها محدود به يكسال مالي .

5- با اسناد بالا دستي مثل برنامه‌هاي بلند مدت مثل برنامه پنج ساله هماهنگي نداشته باشد.

6- حقوق دائم براي اشخاصي ايجاد نمايد. كه پس از استقرار اين حقوق ، اعتبار منشاء آن كه قانون باشد از بين رفته است و پاسخ به اين حقوق مكتسبه دشوار مي‌شود.

7- شكل تصويب قوانين عادي از نظر آيين‌نامه داخلي مجلس با شكل تصويب بودجه متفاوت است. لذا ممكن است تامل و بررسي كارشناسي كافي در اين امور صورت نگرفته باشد.

8- برخي اقدامات از وظايف ذاتي دولت است و الزام دولت از سوي مجلس ناقض اين اصول مي‌تواند باشد. اگر اين امور از شؤون قانون گذاري باشند و از اختيارات مجلس محسوب شوند. اما ضمن بودجه به تصويب برسند مشكلات حقوقي جديد ايجاد مي‌كنند از جمله مي‌توان علاوه بر اشكال شيوه تصويب و بررسي كارشناسي لازم به اين امور اشاره كرد:

‌الف- بودجه برنامه يك سال است ولي اين حقوق دائم و ثابت براي سالها هستند.

ب- قانون بعد از انتشار رسمي و انقضاي مدت قانوني لازم الاجرا مي‌شود ولي بودجه چنين فرايندي را طي نمي‌كند و از ابتداي سال مالي قابل اجرا خواهد بود، اگرچه منتشر نشده باشد.

ج- اصولا بودجه واقعي كه ارقام درآمدها و طرحهاي يكسال است انتشار رسمي نمي‌يابد.

د-‌ قوانين مصوب مجلس مورد بررسي شوراي نگهبان قرار مي‌گيرند ولي آنچه به عنوان بودجه مورد بررسي شوراي نگهبان قرار مي‌گيرد، فقط احكام بودجه يا تبصره‌هاي آن است و اين نه كل بودجه است و نه واقعيت بودجه . اصولا ارقام و پيوست‌هاي و جداول «بودجه»‌ است، كه معني واقعي بودجه را دارند كه چه بسا به شوراي نگهبان نيز ارسال نمي‌شوند. لذا جهت‌گيري‌هاي پوشيده و پيچيده ميان اعداد و برنامه از حيث رعايت اسناد بالادستي مثل قانون اساسي، قابل كشف نيستند.

و اين يك رويه و سنت شده است. به ندرت اتفاق افتاده است كه در اثر پي‌گيري ويژه يك نهاد، در رقم بودجه آن دستگاه، توجه ويژه شوراي نگهبان معطوف به جداول شده باشد. مثل كاهش اعتبار صدا و سيما در يكي از سالهاي دوره مجلس ششم كه شوراي نگهبان در موضوع مداخله نموده و كاهش بودجه اين نهاد را مخل وظايف قانوني آن مذكور در قانون اساسي تلقي كرد. البته استدلال شوراي نگهبان درست است كه نمي‌تواند به موضوعات كمي بودجه ورود كند.

با اين وصف اگر برنامه دولت در حذف تبصره‌ها و احكام تحقق يابد، و بودجه شفاف و كاملا به معني واقعي «بودجه» شود، موضوعي براي بررسي شوراي نگهبان در امر بودجه باقي نمي‌ماند.

د-شوراي نگهبان طرحهاي مجلس شوراي اسلامي كه به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه عمومي مي‌انجامد ، مغاير اصل 75 قانون اساسي مي‌شناسد و در لوايح دولت كه با اصلاحات مجلس به چنين مشكلي منتهي مي‌گردد، همين اشكال را وارد مي‌داند و اين معني اصل 75 قانون اساسي است. ولي شوراي نگهبان در مورد بودجه يعني هزينه‌هاي فاقد منبع و درآمد و يا كاهش درآمدهاي دولت چنين ايرادي را وارد نمي‌داند.

از سويي تغييرات مجلس را در بودجه ارائه شده به وسيله دولت چه در درآمدها و چه در هزينه‌ها جايز مي‌شمرد. در حالي كه تفاسير شوراي نگهبان ارائه طرح در مورد بودجه و يا اصلاح يا متمم آن را خلاف اصل 52 مي‌شناسد. يعني اگر از ابتدا طرحي ارائه شود كه در مورد بودجه باشد شوراي نگهبان آن را مغاير اصل 52 مي‌شناسد، اما اگر لايحه بودجه دولت به نحو گسترده‌اي تغيير يابد و درواقع تبديل به طرح جديدي گردد آن را مغاير قانون اساسي و اصل 52 نمي‌شناسد.

پايه اين امر بر دو نكته استوار است:

اول اينكه شوراي نگهبان لايحه بودجه را مشابه ساير لوايح و تابع احكام آن مي‌داند لذا به مجلس حق مي‌دهد همچون ساير لوايح نظرات دولت را تغيير دهد،‌ چون طرح و لايحه دو شيوه خلق قانونند.

دوم اينكه: برغم حكم فوق اعمال اصل 75 را در مورد لايحه بودجه كه با تغييرات فراوان مجلس مواجه است نمي‌پذيرد و لايحه بودجه را موضوعاً و تخصصاً از عداد لوايح ديگر خارج مي‌كند.

در حالي كه به اعتقاد برخي اصل 75 قانون اساسي در مورد بودجه به طريق اولي صادق است . سخن دولت درست از همين مشكل نشأت مي‌گيرد چون با اين وصف «لايحه» بي‌معني مي‌شود و مديريت دولت بر منابع و مصارف كشور، غير ممكن مي‌گردد. برنامه‌ريزي مبتني بر واعقيات ممكن نمي‌شود و اين تفسير شوراي نگهبان اندكي ناهگون و تعارضمند مي‌نماياند.

وقت آن رسيده است كه واقعيت بودجه و ماهيت حقوقي آن مورد توجه قرار گيرد و در تصويب و تاييد و بررسي در شوراي نگهبان از يك وحدت و يكپارچگي برخوردار شود. اگر حكم قانون دارد همه احكام از جمله اصل 75 و بررسي ارقام و جداول و رديف‌ها... مورد بررسي حكمي از سوي شوراي نگهبان قرار گيرد.

و اگر پديده‌اي با تعريفي منفك از قانون است، حدود اختيارات دولت و مجلس در مورد تصويب آن بازكاوي شود. به نظر مي‌رسد مجلس مي‌تواند بودجه را نپذيرد و آنرا رد كند، اما نمي‌تواند نظر خود را بر دولت به صورت مصوبه تحميل كند. در اين صورت اصل 52 بي‌معني است.

بودجه همچون يك معادله رياضي و يك برنامه مديريتي است، اگر غير واقعي و برمحاسبات ذهني و آرزويي پايه گذاري شود، مديريت اجرايي مختل مي‌شود. شاخص سنجش بودجه عقل و تدبير است.وقتي با اين ملاك تدوين شود كارآمد است.

من به آنچه در سال 1380، در مورد قانون وظايف و اختيارات و مسئوليت‌هاي رياست جمهوري مصوب 1365 گفته‌ام پايبندم و تغييري در ديدگاهم حاصل نشده است و خلاف آن تا كنون سخن نگفته‌ام اما در مورد دغدغه‌هاي رييس جمهور در نامه به رييس مجلس مي‌گويم نبايد بدان پاسخ شكلي داد، بايد محتواي آن را مورد مداقه قرار داد، چراكه موضوعي منطقي و عقلاني است.

كلامي نوراني از امام صادق (ع) را حسن ختام اين نوشته قرار مي‌دهم كه فرمود:«بقاي جامعه، مردم و حيات دين در اين است كه اموال در اختيار كساني قرار گيرد كه بايسته‌ها را مي‌شناسند، اولويت‌ها را درمي‌يابند و بهترين بهره‌وري‌ها و استفاده‌ها را با اموال به عمل مي‌آورند.»

و اين اساسي‌ترين‌دغدغه است.27/12/87

 
 
Powered by Tetis PORTAL